Politik är en konst i mötet mellan empirisk evidens och filosofi – Gästinlägg av Esbjörn Åkesson

Nätverket för evidensbaserad policy skrev den 31 maj 2015 på DN Debatt att politiken måste bli evidensbaserad. Politiska beslut måste fattas på basis av evidens, snarare än populism eller ideologiskt motiverat tyckande, menade man.

Det råder rimligen konsensus om att politiska beslut bör bygga på bästa möjliga faktaunderlag. Men hur långt ”räcker” evidensen egentligen? Jag försöker nedan bidra till att föra diskussionen vidare genom att beskriva bakgrunden till begreppet ”evidensbaserad politik” och diskutera två typer av begränsningar för i vilken utsträckning politik kan vara evidensbaserad: betydelsen av antaganden i forskningsstudier och betydelsen av målkonflikter och värdepremisser i samhällsfrågor.

Begreppet ”evidensbaserad politik”, eller ”evidence based policy” på engelska, är relativt sentida. Diskussionen är dock gammal. Redan Platon tänkte sig hur det oförstörda förnuftet kunde få råda i en elitistisk idealstat styrd av filosofer, dåtidens forskare. Bertrand Russell använde i ”The Scientific Outlook” som kom ut 1931 begreppet ”vetenskaplig politik” (”scientific government”). Russell menade att politik är mer eller mindre vetenskaplig beroende på i vilken utsträckning den leder till avsedda resultat.

Att hitta effektiva behandlingar är ett väl avgränsat problem i jämförelse med samhällsproblem

En föregångare till evidensbaserad politik är evidensbaserad medicin (Marston & Watts, 2003). Evidensbaserad medicin sträcker sig tillbaka åtminstone till 70-talet. Målet var att genom höga krav på evidens rensa ut skadliga och ineffektiva behandlingar. Endast behandlingar som visat sig effektiva enligt systematiska sammanställningar av företrädesvis randomiserade kontrollerade studier skulle få användas (Oliver, Lorenc & Innvær, 2014).

Forskare och policyprofessionella i Storbritannien har drivit på utvecklingen av konceptet evidensbaserad politik, med målet att systematiskt mobilisera och använda samhällsvetenskaplig forskning. Det har bland annat lett till inrättandet av The Campbell Collaboration, vars uppgift är att göra systematiska sammanställningar av den bästa evidensen om effekter av politik och praktik inom välfärd och undervisning (Marston & Watts, 2003). Ett genombrott för evidensbaserad politik var när New Labour under Tony Blair gjorde evidensbaserad politik (”Evidence Based Policy Making”) till en central del av sitt valmanifest inför valet 1997. Devisen var ”Det som räknas är vad som fungerar” (”What counts is what works”) (Wells, 2007).

Antaganden påverkar i olika grad resultat och slutsatser

En studies slutsatser gäller bara givet de antaganden den bygger på. Dessa antaganden kan sedan i sin tur ha mer eller mindre stöd i empiri (undersökningar av det vi kan observera). Ett exempel på sådana antaganden är vilka mått som är relevanta för att beskriva en företeelse.

På motsvarande sätt är det ingen slump att vi i diskussioner ofta inte är överens om vilket mått som är det rätta för att beskriva en företeelse. En vanlig diskussion är vilket mått som bäst beskriver ekonomisk utsatthet. Ska man mäta hur stor andel som lever i ett hushåll som riskerar att inte ha råd med livets nödtorft, eller ska man mäta andelen som enligt någon definition har alltför små inkomster jämfört med normalhushållet? Beroende på vilket mått man väljer kan slutsatserna bli diametralt olika. SCB konstaterade 2012 att mätt med EU:s relativa mått ökade antalet barn i Sverige som riskerade att vara ekonomiskt utsatta. Med en fast nivå för låg inkomststandard minskade däremot antalet ekonomiskt utsatta barn.

Det måste också tilläggas att man i samhällsvetenskaperna studerar företeelser som ofta inte går att undersöka med höga krav på evidens. Det är bara med hjälp av randomiserade kontrollerade studier som det går att uttala sig om orsak och verkan med någon större säkerhet. Men den metoden går oftast inte att använda sig av inom samhällsvetenskapen. Det innebär att samhället ställs inför många utmaningar där det inte finns några handlingsalternativ vars effekter har undersökts med höga krav på evidens. Samhällsvetenskapen kan i och för sig underlätta en upplyst diskussion genom att diskutera teorier som så gott det går prövas mot den empiri som finns tillgänglig. Det gäller bara att inte glömma de antaganden som krävs för att slutsatserna ska gälla. Ju lägre evidensgraden är, desto större är enkelt uttryckt inslaget av subjektiva bedömningar.

Målkonflikter och värdepremisser är gränssättande för evidensbasering

Hur ser då vägen från ”är” till ”bör” ut? Oliver, Lorenc & Innvaer (2014) analyserar litteraturen om evidensbaserad politik och kritiserar forskningen för att den fokuserar på att maximera forskningens påverkan snarare än att förstå processerna bakom politikutveckling. Istället för att fråga sig hur forskningen ska få större inflytande borde forskarna försöka förstå vad som påverkar och skapar politik, menar de. Enligt Liverani, Hawkins och Parkhurst (2013) innebär den politiska beslutsprocessen avvägningar mellan motsatta intressen och värderingar, medan litteraturen om evidensbaserad politik i stort sett bortsett från sådana utmaningar.

Jag diskuterar nedan hur målkonflikter och värdepremisser är gränssättande för i vilken utsträckning politik kan vara evidensbaserad och ger två exempel. Dessa gränser för evidensbasering bör vara av intresse bland annat för tjänstemän som med sin expertkunskap ska hjälpa växlande politiska majoriteter att genomföra sin politik. Målkonflikter och värdepremisser är typiska studieobjekt för argumentationsanalys, en metod från filosofin.

Målkonflikter innebär att två eller flera eftersträvansvärda mål står i konflikt med varandra så att mer av det ena automatiskt leder till mindre av det andra. Ett omdiskuterat exempel på en målkonflikt finns i a-kassan. Här kan lyftas fram att försäkringen ska ge ekonomisk trygghet vid arbetslöshet, men samtidigt främja ett aktivt arbetssökande. Målkonflikten gäller balansen mellan å ena sidan drivkrafter för omställning och å andra sidan ekonomisk trygghet. Det finns till exempel evidens för att en sänkning av ersättningsnivån kan öka sannolikheten att börja arbeta igen. Å andra sidan minskar en sänkt ersättningsnivå den ekonomiska tryggheten.  Det finns också evidens för att ekonomisk trygghet påverkar hälsan positivt, och på makronivån utgör trygghetssystemen automatiska stabilisatorer. Det finns alltså evidens som kan ge argument för motsatta ståndpunkter, något som är typiskt för målkonflikter.

Värdepremisser gör att man kan komma till diametralt olika policyslutsatser trots att man är överens om effekterna av olika handlingsalternativ, och utan att något av alternativen står i konflikt med evidens. Tänk dig att kriminologer som motsätter sig höjda straffskalor hänvisar till evidens om att det varken minskar återfall i brott eller blir mer avskräckande. Innebär det att det är vetenskapligt bevisat att höjda straffskalor är fel? Inte alls! Värderar man till exempel rentav betydelsen av hämnd tillräckligt högt kan till och med längre straff införas trots en vetskap om att den totala brottsligheten kommer att vara konstant, utan att det står i direkt konflikt med evidensen.

Slutsatser

Denna genomgång av utmaningar för ambitionerna med evidensbaserad politik understryker värdet av ett filosofiskt perspektiv. En av filosofins styrkor är att analysera de antaganden som tas för givna inom olika ämnen och professioner. Det är särskilt viktigt med studieobjekt som, än så länge, inte gått att studera med höga krav på evidens. Det är viktigt att identifiera målkonflikter, eftersom de innebär att båda sidor i en debatt mycket väl kan ha goda argument baserade på evidens. Målkonflikter innebär också att evidensbasering i politiken blir komplicerad, på så sätt att olika forskare kan lämna policyrekommendationer som står i konflikt med varandra utan att någon av dem har fel. Värdepremisser avgör vilket mål man strävar mot, alltså skapar ett ”bör”. De kan neutralisera aldrig så evidensbaserad ”är” om effekterna av olika handlingsalternativ.  Dessa argument för värdet av ett filosofiskt perspektiv förtar självfallet inte värdet av empiriska studier. Särskilt värdefulla är empiriska studier som med hjälp av statistik gör det möjligt att generalisera bortom enskilda fall och med successivt förbättrad precision pröva våra teoriers hypoteser. Ingen som ställs inför ett praktiskt problem är ju särskilt intresserad av endast metafysiska spekulationer om det finns teori som har prövats på empiri.

Esbjörn Åkesson är inte medlem i Nätverket för evidensbaserad policy.

 

Litteratur

Liverani M, Hawkins B, Parkhurst JO. Political and institutional influences on the use of evidence in public health policy. PLoS ONE. 2013;8

Marston G, Watts W. Tampering with the evidence: A critical appraisal of evidence-based policy-making. The Drawing Board: An Australian Review of Public Affairs. 2003;3

Olicer K, Lorenc T, Innvær S. New directions in evidence-based policy research: a critical analysis of the literature. Health Research Policy and Systems. 2014;12

Russell, Bertrand (2001). The scientific outlook. Routledge

Wells P. New Labour and evidence based policy making: 1997-2007. People, Place & Policy Online. 2007;1

Publicerad lördag, oktober 24th, 2015 i Allmänt.

Vad tycker du?